Задать вопрос юристу
 <<
>>

4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления

На пути формирования России как современного демократического государства сделано немало. Особенно за последние 10-15 лет. Мы отказались от вертикального построения законодательной и представительной власти на основе жесткой плановости и централизма; выделили органы местного самоуправления; пошли по пути построения института президентства и классического парламентаризма; признали принцип разделения власти; ввели запрет на государственную идеологию; конституционно закрепили правомочность экономического разнообразия, политического и идеологического плюрализма, незыблемость частной собственности и предпринимательства, свободы человека на выбор места жительства, времени и вида трудовой деятельности. В стране сложилось конституционное и арбитражное судопроизводство. Все более высоким авторитетом пользуется Уполномоченный по правам человека при Президенте Российской Федерации и многие другие государственные институты.

Сейчас, в принципе, мы уже четко представляем, что в конечном итоге хотим построить - демократическое федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления. Тем не менее, общество «недовольно» громоздкой системой государственного управления, ее неповоротливостью, коррумпированностью. Государство не поспевает за динамичным развитием рыночных отношений и потребностями социально-культурной сферы. Новации трудно пробивают себе дорогу. Причем не из-за причин объективного характера. Многое связано с тем, что в обществе, в том числе и в среде государственных служащих, нет настоящей веры в полезность и результативность проводимых реформации. Люди не уверены, что укрупнение субъектов Федерации; усиление позиций полпредов Президента России в федеральных округах; переход к новому порядку формирования Совета Федерации; введение новой системы выборов депутатского корпуса по партийным спискам; введение нового порядка избрания губернаторов; усиление административного ресурса будут способствовать совершенствованию системы государственного управления, а значит, принесут ощутимую пользу.

Реформирование государственного аппарата современной России осуществляется в рамках двух противоборствующих стратегий - либеральной и консервативной.

Либеральная стратегия опирается на приоритет гражданского общества над государством, рассматривает государственный аппарат как чисто административно-управленческий инструмент общества, видит основную цель реформы в превращении аппарата управления и прежде всего государственной службы в прозрачный и эффективный социальный институт.

Сторонники консервативной стратегии отдают приоритет государству, видят в нем ведущую эффективную движущую силу радикальных демократический, рыночных и социальных изменений. Поэтому цель реформы усматривают в оптимизации административного контроля над обществом, в выстраивании жесткой властной вертикали сверху донизу. Это по сути дела есть модель управляемой (суверенной) демократии, исходящей из представления о том, что современное российское общество не может само артикулировать свои интересы, не готово четко определить приоритеты своего социального развития и следовать им. В этом ему может и должна помочь государственная власть. Соответственно технология государственного управления должна предусматривать только один вид инициативы (директивы сверху вниз) и лишь один тип обратной связи (отчеты снизу вверх). Критерии эффективности управления также формулируются государственной администрацией, она же сама и оценивает свои достижения.

Обе стратегии используют понятие «демократического контроля», однако интерпретируют его противоположным образом: одна утверждает необходимость контроля общества над бюрократией, другая - бюрократии над обществом.

Соответственно диаметрально противоположными оказываются и интерпретации управления и его эффективности: для одних эффективное управление - это создание правовых рамок для общественных инициатив; для других - расширение делегированных полномочий администрации разных уровней с целью проведения в обществе решений высшей власти.

В настоящее время вторая стратегия получила очевидное преобладание. Поэтому все попытки свести административные реформы к частным (хотя и важным) вопросам пересмотра системы учреждений, структуры и функций государственной службы, служебной этики, а тем более к вопросам лоббизма и борьбы с коррупцией, увеличения зарплаты служащим - важный, непременный, но явно не достаточный ресурс эффективного реформирования системы исполнительной власти.

Приоритеты реформирования сформулированы в специально подписанном Президентом РФ Указе «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824:

? ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

? исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

? развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

? организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

? завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

? создание эффективной государственной службы со встроенными в нее антикоррупционными механизмами.

Реформа предусматривает две составляющие: оперативную и институциональную.

Оперативная часть предусматривает удешевление государственного аппарата и оптимизацию затраты на его содержание; упразднение избыточных и дублирующих функций; построение структуры исполнительной власти, соответствующей новым задачам, исключающим возможность конфликта правоустанавливающих функций, функций контроля и надзора, функций по управлению государственным имуществом и функций предоставления государственных услуг; снятие административных барьеров между гражданами и властью.

Институциональная часть состоит в создании механизмов введения новых функций и предотвращения появления новых избыточных функций, обеспечения информационной открытости власти, закрепления более строгих административных регламентов и стандартов качества государственных услуг.

Что же конкретно уже сделано?

? Принята Федеральная целевая программа «Административная реформа»12 и обозначены ее основные направления: модернизация государственной власти; реформа административно-территориального устройства страны; оптимизация системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властями; рационализация структуры исполнительной власти; создание новой нормативно-правовой базы государственной службы.

? Проанализированы избыточные и дублирующие функции исполнительных органов, намечены пути их оптимизации. Правительственной комиссией было проанализировано 5 634 функции, из них признано избыточными - 1 468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. В настоящее время уже приняты и готовятся новые нормативные правовые акты, оптимизирующие функциональную структуру государственного управления, прежде всего в части отмены избыточных и дублирующих функций. Начата передача части государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности саморегулируемым организациям.

? Сформирована трехзвенная структура государственного управления на федеральном уровне, в которой правоустанавливающие функции отделены от надзорных и административно-управленческих. Образована новая структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию отношений в соответствующей сфере возложены на федеральные министерства и на государственные комитеты, функции контроля и надзора - на федеральные службы, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом - на федеральные агентства13.

? Внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности.

? Уточнена ведомственная подчиненность многочисленных унитарных предприятий и федеральных госучреждений. Проанализирована деятельность 18 983 учреждений и 6 478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4%) и 3 353 предприятия (51,8%);

? Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» вводятся новые административные схемы взаимодействия между органами исполнительной власти. Сформулированы базисные показатели результативности деятельности министерств и ведомств. Постепенно вводятся в практику административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

? Сделаны первые шаги по внедрению в управленческую практику показателей эффективности функционирования государственных органов исполнительной власти и соответствующих должностных лиц. Президентом страны специальным указом от 28 июня 2007 г. № 825 определены критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, правительственными структурами разработаны Методические рекомендации по их применению в реальной практике государственного управления.

? Начата стандартизация работы бюрократических структур в сфере оказания государственных услуг. Коснулась она и системы закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с нормами Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Мы исходим из того, что государство не может быть вездесущим, как это было в советские времена. Резко будет сокращен перечень лицензионных видов деятельности. В полном масштабе лицензирование останется в медицине, фармацевтике и производстве алкогольных напитков.

? Продолжается реформа системы государственной службы. Принято решение о переходе на контрактную систему служебной деятельности в соответствии с должностными регламентами. Представлен и нормативно закреплен исчерпывающий перечень запретов и ограничений по гражданской государственной службе. Существенно сокращена численность работников центральных аппаратов федеральных министерств и ведомств. Существенно увеличено денежное содержание служащих, утвержден новый порядок стимулирования по конкретным результатам их деятельности. Совершенствуется система предоставления социальных гарантий лицам, замещающих отдельные должности государственной службы.

? Указом Президента РФ «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474 введена новая система получения дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, которые получили новое назначение в порядке должностного роста, включены в кадровый резерв, либо направляются на учебу по решению аттестационной комиссии. Дополнительное образование может быть обеспечено в форме стажировок, профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Причем как с отрывом от производства, так и без отрыва, как в форме вечернего и заочного обеспечения, так и самообразования. Финансирование осуществляется путем государственного заказа.

Все перечисленное должно повысить эффективность аппарата государственного управления, усилить привлекательность государственной службы, стимулировать приток в органы власти более подготовленных и достойных специалистов. Мы должны преодолеть отставание в модернизации системы государственного управления по сравнению с темпами и качественными изменениями, которые происходят в других сферах общественно-политической и экономической жизни страны. А значит, обеспечить рост доверия граждан к государству.

Вместе с тем, мы разделяем озабоченность тех, кто считает, что и нынешняя административная реформа осуществляется медленными темпами, многие предпринимаемые усилия не оказывают решающего влияния на качественные характеристики государственного управления. По ряду приоритетных ее направлений работы либо не начаты, либо приостановлены, либо продвигаются с большим трудом.

Аппарат, как и прежде, остается замкнутой на себя системой, источником административных барьеров для бизнеса и граждан. Надежды на дебюрократизацию управления не оправдались: отраслевое управление сохраняется, принцип «государственные органы должны управлять процессами, а не отраслями» реализуется-с большим трудом. Сокращение полномочий министерств резко сузило их возможности оперативно принимать нужные решения; количество инстанций по согласованию решений не только не уменьшилось, а, наоборот, увеличилось. Новые механизмы осуществления контроля и надзора не отработаны.

И самое главное, в работе по проведению административной реформы практически не участвует гражданское общество и его независимые эксперты. Подтверждением этого является низкая эффективность борьбы с коррупцией.

Вывод из сказанного один: нам необходимо более последовательно продвигаться по пути формирования более прочных правовых, организационных идейных и духовно-нравственных основ государственно-управленческой деятельности. А значит, добиваться большей оптимальности функций государства в соответствии с потребностями рыночно-демократических преобразований; настойчивее идти по пути формирования самодостаточных, на деленных исчерпывающими полномочиями, имеющих самостоятельную сферу ответственности государственных органов управления; укреплять государственный аппарат профессионально подготовленными и нравственно достойными кадрами; выстраивать более прочные заслоны бюрократизму и коррупции; осваивать более эффективные технологии политического взаимодействия государственных структур с политическими партиями, общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества.

Нам еще предстоит перейти от затратной модели управления и принципа бюджетного финансирования государственных органов к принципу финансирования конечных результатов и реализации общественно значимых приоритетных программ. Апробация такого подхода осуществляется в настоящее время в социальной сфере.

Не лишено практического смысла и предложение о создании административной юстиции, в задачи которой войдет разрешение споров в сфере государственного и муниципального управления. Она же станет важнейшим фактором обеспечения прозрачности административной системы, процедур принятия и реализации государственных управленческих решений.

* * *

Итоговым занятием по данной теме может быть семинар или теоретическое собеседование. Предлагается занятие построить в следующем порядке:

Семинар

Государство как субъект управления общественными процессами

1. Сущностные характеристики государства как субъекта управляющего воздействия.

2. Функции государства и общественное предназначение государственного управления.

3. Основные направления реформирования системы государственного управления на современном этапе.

На семинаре по третьему вопросу может быть заслушан доклад «Государственное управление и административная реформа»

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

2. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г № 196-ФЗ.

4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

6. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

7. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.

8. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824.

9. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314.

10. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 № 649.

11. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 11 июля 2004 г. № 865.

12. Указ Президента Российской Федерации «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474.

13. Указ Президента РФ «Об оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 28 июня 2007 г. № 825.

14. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 года № 1274.

15. Концепция внешней политики Российской Федерации //Дипломатический вестник. - 1993. - № 1. - С.3-23.

16. Постановление Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30.

17. Постановление Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452.

18. Постановления Правительства Российской Федерации «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» от 11 ноября 2005 г. № 679.

19. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

20. Методические рекомендации Правительственной комиссии по проведению административной реформы 23 декабря 2005 года по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Литература:

1. Административная реформа // Отечественные записки. 2004. - № 2. - 556 с.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 2004. - С. 64-70, 179-191.

3. Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России: Монография. - М., 2004. - 543 с.

4. Дипломатическая служба: Учебное пособие / Под ред. А.В. Торкунова. - М., 2002. - С. 70-72, 79-85.

5. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права: Учебное пособие. - М., 2007. - С. 94-115, 129-137.

6. Лапина М.А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Политика и право. - 2005. - № 10.

7. Правоведение: Учебник / Под ред. Мальцева Г.В. - М., 2003. - С. 15-28,39-47,53-56.

8. Приоритетные национальные проекты: цифры, факты, документы / Под ред. В Глазычева. - М., 2006. - 152 с.

9. Путин В.В. Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 г.

10. Путин В.В. Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2005 г.

11. Путин В.В. Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006г.

12. Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. - М., Институт проблем государственного и муниципального управления ГУ - ВШЭ. 2004. - С. 5-34.

13. Социологическая энциклопедия. В двух томах / Научный рук. Г.Ю. Семигин. - М.. 2003. Т. 2. - С. 727.

14. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К.Бабаева. - М., 2006. - С. 71-87.

15. Юридическая энциклопедия / Под редакцией Б.Н. Топорнина. - М., 2001.- С. 217-221.

16. Эбзеев Б.С. Человек, Народ, Государство в конституционном строе Российской Федерации: Монография. - М., 2005. - 575 с.

<< | >>
Источник: Охотский Е.В.. Государственное управление в современной России : учебно-методический комплекс. - М.: МГИМО(У) МИД России. - 548 с.. 2008 {original}

Еще по теме 4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления:

  1. 2. Кавалерийская атака на капитал и первые шаги к новой экономической модели
  2. ПЕРВЫЕ ШАГИ НА ПУТИ К РЕФОРМЕ
  3. Тема 8 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  4. Пути повышения эффективности государственного влияния
  5. Становление взглядов на формирование эффективного государственного устройства
  6. § 2. Ответственность государственных органов, государственных организаций, государственных служащих за правонарушения в сфере государственного управления
  7. 1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
  8. ПЕРВЫЕ ШАГИ
  9. 1. Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования
  10. 12.1. Становление и развитие органов управления государственными служащими России BXVI-ХIXвв.
  11. § 4. Государственные символы как атрибут государственного суверенитета. Иные элементы государственного суверенитета Российской Федерации