Задать вопрос юристу
 <<
>>

§6. Политическиеи административные реформыв странах Восточной Европы

Принципы и основные направления административных реформ. Реформа политико-административного управления. Реформа административно-территориального устройства
и управления.
1
Существующие в настоящее время системы административного управления в странах Восточной Европы сложились в значительной мере под влиянием политических и экономических трансформаций 1990-х гг.
Этим странам была присуща однотипная — советская модель политического и государственного управления, которая базировалась на принципах единства системы государственной власти и управления, демократического централизма, руководящей и направляющей роли правящей коммунистической партии, конституционного признания социалистических форм собственности. Поэтому, несмотря на имевшие место различия между странами Восточной Европы, реформы политического и административного управления имели общие принципы и направления.
Первые шаги по реформированию административной системы в постсоциалистических государствах были сделаны еще в начале 90-х гг. Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы на основе общей стратегической задачи стран Восточной Европы: пост-



роение демократического правового государства, признающего и гарантирующего права и свободы человека, создающего экономические, политические, социальные и правовые условия для их реализации. Перечислим главные цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы: создание эффективной системы государственного управления; приватизация значительной части государственной собственности как средство повышения эффективности государственного управления; внедрение новых информационных технологий, способствующих повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев; исключение из действующих конституций положения о руководящей роли коммунистической партии и одновременное осуществление департизации государственного аппарата; провозглашение и правовое закрепление в действующих конституциях принципа разделения властей; демократизация и децентрализация системы государственного административного управления, которые проходили в двух формах — передача отдельных полномочий (функций) на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти и создание автономных структур (коммун, общин, муниципалитетов), располагающих собственными ресурсами для решения поставленных перед ними задач; создание конституционных гарантий равного правового статуса всех форм собственности; проведение реформы политико-административного управления; реабилитация идеи местного самоуправления и создание правовых гарантий для развития соответствующего института; реформирование государственной службы, включающее изменение системы оплаты труда и стимулирования госслужащих; создание новой системы обучения, повышения квалификации и развития персонала, методов отбора и найма работников, форм аттестации и оценки выполнения обязанностей, проведение на практике политики равных возможностей для женщин и национальных меньшинств, формирование службы высших чиновников.
2
Одним из основополагающих принципов управления в современных демократических государствах Восточной Европы является разделение властей.
По своему содержанию он имеет функциональный и организационный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей «по горизонтали», т. е. строгое определение границ компетенции каждого органа государственной власти одного уровня, недопустимость подмены функций одного органа другим или прямого вмешательства одного в компетенцию другого. Организационный аспект означает разграничение «по вертикали» сфер деятельности между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства и устанавливает определенные правила и нормы отношений между ними.
Функциональный аспект проявляет себя в четком разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и в конституционном закреплении статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Организационный аспект проявляется в дифференциации функций управления на национальный, локальный и местный уровни, а также в определении субъекта высшей политической ответственности. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае создается парламентская республика, во втором — президентская. Подходя с этих позиций к анализу опыта формирования политико-административных систем в странах Восточной Европы, можно отметить, что в странах региона в основном утвердились парламентские и полупрезидентские республики. Общие свойства этих систем: ограниченные прерогативы президентской власти и конституционное закрепление статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Пол у президенте кая модель предполагает, что президент является всенародно избранным главой государства и обладает самостоятельными полномочиями. Но он не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра. В то же время он наделен рядом полномочий и прав, позволяющих ему воздействовать на политику правительства: возможность председательствовать на заседании правительства (Польша) или рекомендовать правительству рассмотреть в первоочередном порядке интересующий его вопрос (Чехия).
Президент обладает правом утверждать постановления, принятые правительством, или (в случае несогласия с ними) вернуть их в правительство, накладывать вето на законы, принятые парламентом и поддержанные правительством. Наконец, при определенных условиях он имеет право роспуска парламента и назначения новых парламентских выборов. В соответствии с европейской традицией президент не обладает всей полнотой власти. Важным ограничением его полномочий является ответственность правительства не перед президентом, а перед парламентом. Отставка правительства возможна только по решению парламента. В то же время в конституциях большинства государств Восточной Европы существуют статьи, определяющие, что президент обладает правом назначать премьер-министра и поручать ему формирование правительства.
Парламентарная система правления, предусматривающая наличие поста президента, предполагает ограничение его функций. Президент является, прежде всего, конституционным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламентом. Он — гарант государства, конституции, своеобразный арбитр в системе органов государственной власти, резервный элемент системы управления государством. В отличие от полупрезидентской системы правления, правительство практически выведено из-под президента. Хотя он наделен такими важными полномочиями, как назначение главы правительства, последнее ответственно перед парламентом. Кроме того, в некоторых странах (например, Венгрии, Чехии, Польше) существует институт контрассигнатуры, нейтрализующий любые попытки главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Например, в Болгарии значительная часть актов президента обязательно скрепляется подписью министра-председателя или соответствующего министра.
В большинстве стран Восточной и Центральной Европы правительство формируется под воздействием парламентских факторов, что считается важным показателем демократизации системы государственного управления. Парламент не только формирует правительство, но и контролирует его деятельность в объеме, определенном предписаниями конституции и законов. На практике это означает, что президент поручает формирование правительства лидеру победившей на выборах партии или коалиции партий. Более того, в конституциях некоторых стран (например, Болгарии) прямо указано, что она является республикой с парламентарной системой управления. Правда, президент Болгарии имеет право назначить служебное правительство, распустить Народное собрание и назначить новые выборы только после использования парламентских процедур и отсутствия согласия на образование правительства.
По Конституционному закону от 17 октября 1992 г. президент Польши имеет более широкие возможности влиять на деятельность не только исполнительной, но и законодательной власти. Так, он имеет право распустить сейм в определенных законом случаях. В качестве оснований для роспуска парламента в Польше могут выступать: неспособность сейма сформировать в установленном порядке новое правительство; принятие постановления о вотуме недоверия правительству; непринятие в течение трех месяцев закона о бюджете. Если сейм не смог сформировать правительство, президент Польши сам может назначить его на период не более шести месяцев. В остальных случаях действуют парламентские факторы формирования правительства. Президент назначает председателя совета министров и по его предложению весь состав правительства. Председатель совета министров обязан в течение 14 дней представить сейму программу деятельности правительства с предложением о вынесении вотума доверия. Если этого не произойдет, то сейм сам избирает председателя правительства и по его предложению весь его состав абсолютным большинством голосов. Если правительство вновь оказывается несформированным, то процедура повторяется.
Как уже было отмечено, во всех государствах Восточной Европы парламент играет ведущую роль в процессе формирования правительства, хотя инициатива принадлежит президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства лидеру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партией парламентского большинства (Румыния). Но в любом случае он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает членов правительства (Болгария, Венгрия) или выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша). В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его деятельности (Польша). Фактически это означает, что парламент должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выразив недоверие.
Усиление влияния законодательной власти в процессе формирования и функционирования правительства является важным показателем демократизации политико-административного управления. В результате реформ парламент в целом и фракции политических партий внутри парламентов государств Восточной Европы получили широкие возможности для контроля деятельности всех органов исполнительной власти.
Процессы демократизации государственного управления находят свое выражение в повышении самостоятельности министров в осуществлении текущей политики, в наделении их правом самостоятельно определять структуру своего министерства и объем распределения полномочий подразделений, в передаче части управленческих функций на нижние уровни государственного управления, в частности, на уровни территориального государственного управления и государственного городского управления.
Руководство внутренней и внешней политикой в странах Восточной Европы, как правило, возлагается на правительство. Так, например, правительство Польши — Совет министров — в соответствии с конституцией 1997 г. и действующими законами обеспечивает исполнение законов; издает распоряжения; координирует и контролирует работу органов правительственной администрации; охраняет интересы государственной казны; одобряет проект государственного бюджета и руководит его исполнением, а также принимает постановления о закрытии государственных счетов и отчете об исполнении бюджета; обеспечивает внутреннюю безопасность государства и общественный порядок; обеспечивает внешнюю безопасность государства; осуществляет общее руководство в области отношений с другими государствами и международными организациями; заключает международные договоры, требующие ратификации, утверждает и денонсирует иные международные договоры; осуществляет общее руководство в области обороноспособности страны, а также ежегодно определяет число граждан, призываемых на действительную военную службу; определяет организацию и порядок своей работы.
В Болгарии ст. 2 Положения о структуре и организации Совета министров и его администрации устанавливает, что Совет министров руководит исполнительной властью. Этот же документ определяет, что основными принципами деятельности данного органа являются законность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.
Министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Структуру министерств обычно составляют управления, отделы и секретариат. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимодействие между управлениями в министерстве, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами. Кроме министерств, в систему центральных исполнительных органов государственной власти стран Восточной Европы входят национальные комитеты, управления, агентства, надзоры, комиссии, службы
Если в компетенцию министерств входят, как правило, проведение государственной политики, управление в установленной сфере деятельности и координация работы других исполнительных органов в данной сфере, то комитеты, комиссии и надзоры осуществляют специализированные (исполнительные, контролирующие и разрешительные) действия в установленной сфере.
3
Возвращение к принципу разделения властей сделало неизбежным реформу организации власти на местном уровне. В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с имеющейся системой административно-территориального деления. Последняя в большинстве стран не претерпела серьезных трансформаций, хотя в нее и были внесены определенные изменения. В большинстве постсоциалистических стран система административно-территориального деления сегодня является двухзвенной и включает в себя следующие уровни: высший — области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший — общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии.
Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии Бухарест приравнивается к уезду.
Территория Болгарии делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит сугубо административный характер. Область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики государственного управления на местах и обеспечения соответствия национальных и местных интересов. Управление в области осуществляет областной управляющий, назначаемый Советом министров, которому помогает областная администрация. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общественный порядок, осуществляет административный контроль. Органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением на четыре года.
Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он избирается населением или общинным советом также на четыре года. В своей деятельности он руководствуется законами, актами общинного совета и решением населения.
В Венгрии местное самоуправление существовало даже в период социалистического развития. Первые законы о местных советах были утверждены в 1950 г., а последующие приняты в 1954 и 1974 гг. Основополагающий документ о местном самоуправлении и местных выборах был утвержден в августе 1990 г. Он предусматривал выборы 3182 местных органов власти, которые можно квалифицировать следующим образом: 3000 деревень, 140 городов, из которых 21 по своим функциям равен областям (города с численностью свыше 50 тыс. должны иметь права областей); 22 района и 1 метрополия с правом области.
От прежней административной системы остался только один уровень децентрализованного административного органа контроля над местными органами власти. Он состоит из восьми регионов, в которых Комиссар Республики контролирует соблюдение законов местными органами власти. В соответствии с Актом о местном самоуправлении и местных выборах члены представительного органа избираются на четыре года. Их количество зависит от числа жителей территории, и колеблется от 3 до 88 человек. Мэра выбирают прямыми выборами на территории с менее 10 тыс. жителей и назначают советом там, где жителей больше 10 тыс. Мэры административных округов в Венгрии имеют большую автономию и отвечают, в первую очередь, за принятие и исполнение бюджета. Административная деятельность местных органов власти осуществляется под наблюдением районного нотариуса. Центральное правительство выполняет некоторые функции, имеющие большое значение для местных органов власти, через подчиняющиеся им местные органы. Например, информационный отдел по государственным финансам помогает местным властям в управлении финансами, организации местного налогообложения, ведении отчетности о выплате зарплаты. Комиссар Республики осуществляет юридический контроль над местными органами власти. Однако последние с трудом соглашаются на такую особую форму контроля.
В Польше до недавннего времени вся территория делилась на 2383 коммуны (гмины), 49 воеводств и 267 областей. В 1998 г. в систему местного самоуправления были внесены изменения. Президент Польши А.Квасневский подписал законопроект о реорганизации системы местного самоуправления, имеющий целью, переложить решение вопросов управления на местную администрацию и сэкономить государственные расходы. Количество воеводств было сокращено до 16.
Закон предусматривает переход на трехзвенную систему управления посредством возрождения повятов (районов) как промежуточного звена между воеводством (регионом) и гминой (общиной), а также существенное сокращение количества воеводств. Децентрализация государственной власти, по мнению разработчиков Закона, должна освободить центр исполнительной власти от обязанностей текущего администрирования и управления, давая ему возможность ответственного управления страной в целом.
Децентрализация системы управления в Польше привела к перераспределению обязанностей и ответственности между центральным правительством и местными властями. Последние имеют право брать на себя широкий круг обязанностей по планированию, территориальному развитию, водо-, электро- и газоснабжению, социальному обеспечению, муниципальному жилищному строительству и управлению жилищным фондом, здравоохранению, образованию и т. д. Однако местные власти автономны в своем праве выбрать те обязанности, которые будут выполнять в интересах населения, проживающего на подвластной им территории. В то же время ряд услуг являются обязательными для исполнения местными властями: образование, искусство и культура, социальное обеспечение, муниципальное жилищное строительство, городское обслуживание, защита окружающей среды. За неудовлетворительное выполнение местными властями своих функций законодательство Польши предусматривает ряд санкций: отстранение от должности глав местной администрации или отдельных муниципальных служащих; наложение на них взысканий; передача части полномочий местной власти правительственным агентам на местах. Отстранение от должности глав местной администрации осуществляется председателем Совета министров по предложению соответствующего воеводы.
Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися (т. е. политико-административными) являются все местные территориальные коллективы — от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне. Области и воеводства служат административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами.
Контрольные вопросы и задания Назовите основные принципы и направления реформы политико-административного управления в странах Восточной Европы. Какие изменения произошли в центральных органах власти государств Восточной Европы? Что нового в распределении функций между центральными и местными органами власти? В каких формах осуществляется децентрализация государственного управления в странах Восточной Европы? Какие новые уровни управления появились в странах Восточной Европы? Какие изменения были внесены в административно-территориальное государств Восточной Европы? Какие системы административно-государственного управления сложились в странах Восточной Европы?
Литература
Административное право зарубежных стран. М., 1996.
Алебастрова И.А. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты. М., 1994.
Государственная служба: Зарубежный опыт: Местное самоуправление. М., 1996.
Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.
Конституционный мониторинг. Обзор конституционных новостей (октябрь — декабрь 1998 г.) // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 4.
Конституционный мониторинг. Обзор конституционных новостей // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 1 и 3.
Кулеш М. Польская реформа публичной администрации // Местное самоуправление 2000. № 9.
Мачкув Е. Конституционный процесс и демократия при посттоталитаризме // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. № 4.
Президент и парламент. Сотрудничество и конфликты. М.,1993.
Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе. М., 1995.
Central and Eastern Europe on the Way into the European Union: Regional Policy-Making in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia. Munich, 1999.
Gorzelak G. Regional and Local Potential for Transformation in Poland/Warsaw, 1998.
© Елисеев C.M.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004 {original}

Еще по теме §6. Политическиеи административные реформыв странах Восточной Европы:

  1. Ч а с т ь  в т о р а я Доступ к правосудию в странах Центральной и Восточной Европы
  2. Ч а с т ь т р е т ь я Содействие доступу к правосудию в странах Центральной и Восточной Европы: Болгария
  3. Содействие доступу к правосудию в странах Центральной и Восточной Европы: ПОЛЬША
  4. Доступ к правосудию в странах Центральной и Восточной Европы,
  5. Резниченко Леонид. Доступ к правосудию. Проблемы юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы, 2004
  6. ЕС и страны центральной и восточной Европы. Уроки европейской интеграции. Особенности интеграционных процессов в других регионах мира.
  7.   Глава 2 Понимание наследия: системы финансирования здравоохранения в СССР и странах Центральной и Восточной Европы до переходного периода Christopher Davis
  8. Приложение теории банковской и финансовой реформы к европейскому Экономическому и монетарному союзу и построению финансовой системы в странах бывшего Восточного блока
  9.   В.              Политические, социальные и экономические условия системы финансирования здравоохранения в СССР и странах Центральной Европы  
  10.   В.              Обзор реформ УГР/УГФ и их согласованности с реформами финансирования здравоохранения в странах ЦЕ/ВЕКЦА  
  11. 13.11. Демократическая революция в Восточной Европе
  12. 8.4.3. СТАЛИНИЗАЦИЯ ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
  13. 8.4. Рождение Коминформа и положение в Восточной Европе
  14. 9.5.5. «ДЕСТАЛИНИЗАЦИЯ» ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
  15. 13.11.1. ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
  16. Сравнение Китая с Восточной Европой и Россией