Задать вопрос юристу
 <<
>>

§10. Теория и методологияанализа эффективностиполитико-административногоуправления

Основные понятия и концепция эффективного политикоадминистративного управления. Социальная эффективность политико-административного
управления. Повышение эффективности различных политикоадминистративных систем.

1
Низкая экономическая эффективность госсектора в сочетании с его небывалой социально-экономической активностью явилась одной из ключевых причин кризиса государственных финансовых систем во многих странах Запада. Как следствие значительного повышения доли государственных расходов относительно ВВП (с 1970 по 1990 гг. в Японии на 12%; в Великобритании — на 7; в Швеции — на 17%) резко возросли размеры бюджетного дефицита и внутреннего долга (за тот же период в Швеции на 14%; в ФРГ— на 26; в Японии — на 54%). Это существенно подорвало основы здорового экономического развития, нарушив баланс государственного и частного секторов. Повышение налогов как необходимое следствие растущей социально-экономической активности государства ослабляет стимулы к накоплению капитала, его инвестированию в производство. Значительная величина социальных трансфертов (с 1970 по 1990 гг. их рост в США составил примерно 5%; в Японии и Франции — 7; в Швеции — около 10%) неблагоприятно отражается на качестве человеческих ресурсов, поскольку сни

жается активность населения в достижении стратегических целей — получении высшего образования, продуцировании инноваций, повышении социального статуса.
Простейшим решением проблемы экономической неэффективности государственного сектора могла бы стать экономия на масштабах, т. е. сокращение (возможно, за счет слияний) государственных программ и ассигнований на них. Однако такая политика оказала лишь краткосрочный положительный экономический эффект и уже с начала 90-х гг. быстрый рост доли населения пенсионного возраста, необходимость введения новых дорогостоящих экологических программ, остающийся стабильно высоким уровень безработицы потребовали новых затрат бюджетных средств.
Главным вопросом повестки дня становится эффективная организация процесса действия элементов системы государственного управления между собой и внешними агентами, а не высвобождение средств вследствие урезания бюджета, сокращения государственных программ, продажи государственного имущества или других мер экстенсивного характера. Ни рыночные инструменты, ни жесткая административная система не в состоянии сами по себе обеспечить удовлетворительное социальное качество государственного управления в условиях, когда к нему предъявляются требования конкурентоспособности, разнообразия услуг и одновременно увеличения государственных расходов, максимальной справедливости их распределения. Здесь приходится согласиться с мнением М.Крозье, считавшим, что потенциал любых трансформаций в государстве, их качество зависят не столько от воздействия аппарата управления на общество, сколько от обратного воздействия общества на аппарат и реформирование этого аппарата.
Понятие «эффективность» имеет множество трактовок и толкований. Так, например, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости.
В административной теории часто выделяют техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность означает степень соответствия госу-

дарственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т. е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям.
Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения отражаются и в терминологии. Так, в англоязычной литературе наряду с понятием «effectiveness», означающим эффективность, часто используются понятия «efficiency», переводимое как результативность, и «productivity», означающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие «performance», переводимое как степень эффективности функционирования, которое позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.
Содержание понятия «эффективность» изменялось с течением времени постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Приверженцы «классической школы» (Тэйлор и др.) нередко трактовали эффективность как достижение формальных целей заранее установленными методами в конкретные сроки. Однако такой механистический подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. В «классической» парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и М.Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что, по Тэйлору, «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше нежели все остальные» и, наконец, на признании бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления. При таком подходе фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эффективности.
Политический аспект намеренно отбрасывался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики стали столь очевидными, что потребовалась корректировка концепции эффективности, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.
«Школа человеческих отношений» стала трактовать эффективность как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. Это в значительной степени скорректировало понимание феномена эффективности, включив в его исследование социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации.
Кибернетический, а затем синергетический подход к анализу эффективности сделали понятие более сложным. Исходным пунктом их методологий стала открытость организации, активное взаимодействие со средой. Если рассмотреть изменения в подходе к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно, «классической школой», кибернетическим и синергетическим подходом. Об этих типах речь шла выше, поэтому ограничимся их перечислением: 1) механический тип организационной системы; 2) адаптивный тип организационной системы; 3) креативный тип организационной системы.
Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили также новые условия эффективности: а) необходимость отказа от искусственного навязывания направлений развития сложноорганизованных систем; б) актуализация так называемой чувствительности к начальным условиям, заключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития. Особое внимание уделяется «личной» истории организации; в) определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия) и др.
2
В последние годы' в западной и отечественной литературе проявляется стремление говорить о «социальной экономии» и «социальной эффективности», противопоставляя этгр понятия ранним и более узким значениям эффективности/и производительности. Это связано сртходом от механистического подхода к управлению, сменой управленческой парадигмы, актуализацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управленческих решений. В западной литературе, посвященной вопросам государственного управления, понятие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и производительности. Однако такой подход не предоставляет нам качественных характеристик феномена социальной эффективности и лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие социальной эффективности.
Другая версия интерпретации социальной эффективности связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распределением общественных благ. Критическое отношение к рыночному механизму распределения, вызванное, прежде всего, необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического механизма его коррекции, актуализировал значение социальной эффективности как более справедливого распределения благ. Однако такой подход также представляется не вполне правомерным, поскольку подразумевает противоречие между максимизацией общественного блага в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного образования, медицинского обслуживания и экономической (рыночной) эффективностью, требующей оптимального размещения ресурсов. Таким образом проявляется определенное напряжение между социальной составляющей термина и эффективностью.
Однако указанные позиции акцентируют внимание лишь на одной проблеме — эффективном распределении ресурсов. Поэтому попытаемся дать общее определение социальной эффективности, точнее соответствующее проблематике теории политико-административного управления/Социальная эффективность политико-административного управления это эффективность механизма координации социального взаимодействия. Здесь нас прежде всего интересует влияние на эффективность государственной политики и экономики неэкономических факторов (типа организационной структуры, управленческой культура и т. д.), определяемое через величину трансакционных издержек (издержек обмена). Таким образом, основу социально-эффективного политико-административного управления составляет минимизация трансакционных издержек (Ti) при заданных ограничениях на объем затрат (Zi) и уровень риска (Ri): min Ti Ri lt; Rn Zi lt; Zn.)
Соответственно, чем выше социальная эффективность, тем ниже затраты общества на трансакционные издержки. Для современных постиндустриальных обществ вопрос роста трансакционных издержек стоит достаточно остро, поскольку он определяется возрастающей сложностью контрактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее актуален он для так называемых переходных обществ, в особенности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных издержек определяется, пожалуй, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитой информационной системой и т. д.
3
Выявленная выше тенденция перехода от экономической концепции эффективности к социальной (или социально ориентированной) может быть прослежена на примере движения за эффективность в североамериканской, европейской (континентальной) и южноазиатской (Тайвань, Южная Корея, Япония) политико-административных системах. Такой анализ позволит понять, каким образом те или иные концепции завоевали практику политико-административного управления, кто явился субъектом продвижения идей и постановки задач, как это'отразилось на конечном результате работы системы государственного управления.
Выделим четыре основные этапа движения за эффективность в Соединенных Штатах Америки и проанализируем каждый из них.
На первом этапе (1900 — 1940 гг.) тема эффективности государственного управления становится актуальной и впервые привлекает широкое внимание специалистов, политиков и общественности. На смену традиционным моральным характеристикам работы государственных чиновников (зачастую субъективным оценочным суждениям) приходит ценностнонейтральный научный анализ управленческих институтов и процессов. В первую очередь, актуализируется проблема эффективной организации труда управленцев и персонала. Очевидной причиной роста интереса к практике эффективного администрирования явился процесс становления индустриального общества. При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем для администраторов и политиков. Не случайно возникло выражение «gospel of efficiency» («евангелие от эффективности»), подчеркивающее иррациональноценностный оттенок веры в подходе к данной проблеме.
В указанный период в Соединенных Штатах активно пропагандируется концепция научного управления, базировавшаяся на работах Ф.Тэйлора. В 1906 г. в Нью-Йорке была создана исследовательская организация, выступавшая под девизом «За независимость от политики и общественного мнения», пропагандировавшая повышение эффективности за счет привлечения к государственному управлению специалистов и достижения политической нейтральности государственной службы. На федеральном уровне практическим следствием актуализации проблемы повышения эффективности госуправления стало создание в 1913 г. так называемой Комиссии Тафта (Общенационального бюро эффективности), а также Института правительственных исследований. Для изучения организации эффективной работы на местном уровне создается Бюро по изучению муниципальных проблем. Особое внимание эффективности государственного управления уделяется с конца 20-х гг., что безусловно связано с расширением компетенции государства в ходе реализации программы Нового курса правительством Ф.Рузвельта.
Второй этап движения за эффективность (1940 — 1970-е гг.) характеризовался неопределенностью в выборе подходов к решению проблемы организации эффективного госуправ- ления. Прежде всего, это было вызвано различием во взглядах на роль политиков и управленцев в обеспечении эффективной работы бюрократической машины. На уровне методологии эта ситуация выражалась в расхождении мнений относительно природы административной политики. С одной стороны, она трактовалась как политическая наука, с другой — как часть административной теории. Особую озабоченность вызывал неоправданный рост бюджетных расходов, остановить который попытались, совершенствуя работу управленческих организаций. Так, первая и вторая Гуверовс- кие комиссии (соответственно в 1949 и 1955 гг.) предложили свои рекомендации по производственным сметам и нормам, по бюджетным расходам и отчетам, что было призвано повысить производительность госсектора. С 1962 г. в ряде административных учреждений Бюджетное бюро проводило исследование производительности для выработки надежных показателей производительности. Таким образом, в оценке эффективности на втором этапе явно доминировали количественные показатели, а в качестве ключевой цели была избрана экономия средств и контроль над расходами. Причиной этого стал заметный рост стоимости государственных программ. В то же время обсуждение и поиск решений проблемы эффективности оставались в основном уделом политиков, стремившихся в большинстве случаев не к разработке и реализации комплекса реформ, а скорее, к приумножению собственного политического капитала.
Третий этап движения за эффективность (1970 — 1980-е гг.) характеризовался заменой администраторов управленцами нового типа — менеджерами государственного сектора. В этом процессе нашла отражение общая тенденция замены администрирования (директивного способа управления в рамках отлаженной бюрократической машины) хозяйственным управлением в государственном секторе. По сути, именно тогда началось движение к «минимальному» государству, управляемому методами, привнесенными из частного сектора, с четким разделением сферы административного (хозяйственного) управления и сферы политики.
К началу 90-х гг., как уже отмечалось в предшествующих темах, оформилась модель государственного управления антрепренерского типа (entrepreneurial government), которая базируется на рыночных принципах. Под антрепренерской деятельностью или предпринимательством государственных служащих понимается их работа, направленная на поиск новых, более эффективных способов использования ресурсов. Управленческие организации ориентируются на инновации, постоянное обновление, осуществляемое без жесткой детерминации извне.
На современном этапе движения за эффективность (конец XX — начало XXI вв.) особую роль стали играть новые факторы. К ним можно отнести техническое перевооружение управленческих учреждений, кардинальные изменения в сфере занятости, требование широкого участия граждан в принятии управленческих решений, глобализацию экономических и социокультурных связей.
Современные информационные технологии открыли широкие возможности для налаживания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия государства и граждан. Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций, как уже отмечалось, часто применяют термин сеть (network), отражающий одновременно деиерархизацию социальной жизни и установление в процессе коммуникации отношений взаимозависимости субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует множественность центров власти, центров принятия управленческих решений, диагностицируя лишение централизованного аппарата управления, например, национального государства, исключительных прав на интерпретацию политики, социальной и культурной жизни.
Что касается поиска моделей эффективного государственного управления в Западной Европе, то в большинстве евро

пейских государств (Швеция, Дания, Норвегия, Франция, Испания, Италия) движение за эффективность носило не столь явную рыночную направленность, как в Великобритании и США. Методы повышения эффективности госсектора имели достаточно четкий социальный акцент и не были направлены на кардинальную трансформацию сложившегося здесь типа социального государства. Во Франции и Швеции цели социальной справедливости доминируют над целями рыночной эффективности государственной службы. Основной задачей повышения эффективности государственного управления в этих странах, наряду с ориентацией на снижение стоимости государственных программ, на запросы клиента и качество услуг, стало более широкое вовлечение граждан в процесс управления, повышение (подчас в ущерб производительности) репрезентативности состава государственной службы, расширение полномочий местных администраций, а это, в свою очередь, составляет основу социально-эффективного государственного управления.
Процессы, подобные европейскому и американскому движению за повышение эффективности государственного управления, происходят также и в государствах Юго-Восточной Азии: Японии и Южной Корее. Социокультурными особенностями, определившими специфику движения к социальноэффективному государственному управлению в этих странах, явились сильное поликультурное влияние, оказываемое на протяжении их истории сначала со стороны конфуцианского Китая, затем Западной Европы и США, высокая интегрированность японского и южнокорейского обществ, а также исключительная роль государственной бюрократии в период послевоенного индустриального роста этих стран. Именно государственные чиновники выступали здесь в роли ключевых агентов изменений.
В Южной Корее факторами неэффективности стали растущая напряженность между персоналом и менеджментом предприятий, неравномерное распределение доходов между регионами, отставание в развитии инфраструктуры, экологические проблемы и т. д. Снижение действия этих факторов оказалось связано не только с решением проблемы экономической эффективности государственного управления и повышения качества жизни, но и с проблемой консолидации демократии. При этом решение второй проблемы представляется обязательным условием решения первой, так как за основу принимается гипотеза, согласно которой демократия может не быть необходимым условием для индустриализации, но она является таковым для социального и политического благополучия людей в постиндустриальную эпоху.
Предпосылки эффективного государственного управления, применимые как к южнокорейской, так и к японской административной системе, таковы: административный профессионализм, административная автономия и партийно-политическая нейтральность, репрезентативный состав администрации, формирование инновационного климата, прозрачность административной деятельности и взаимодействие культур.
Подводя итог, можно выделить несколько основных условий, определяющих степень эффективности современного политико-административного управления: профессионализм чиновников, определяемый качеством их подготовки, подтверждением квалификации и отбором, а также стимулами повышения квалификации. Этот фактор подразумевает личную компетентность чиновников, т. е. обладание специальными знаниями, навыками эффективной обработки информации, владение современными методами принятия управленческих решений; высокий инновационный потенциал чиновников, который можно определить как восприимчивость чиновников к новой политике и технологии управления, способствующую повышению социальной и экономической эффективности работы администраций, а также как личную активность управленцев по выработке и внедрению новых управленческих практик; репрезентативность состава администрации. Репрезентативность является индикатором степени дискриминации в рядах государственной бюрократии по половому, возрастному, региональному, национальному, религиозному и другим признакам. Она напрямую связана с типом политической культуры и отражает степень реальной демократии в государстве; политическая автономия и партийно-политическая нейтральность, заключающиеся в определенных гарантиях для управленцев в случае смены политических лидеров, при условии полной ответственности чиновников за принятие и исполнение конкретных решений. С этим напрямую связана степень самостоятельности управленцев при принятии и реализации решений, что, безусловно, влияет на инновационный потенциал и эффективность работы чиновников; открытость или прозрачность административной деятельности. Этот фактор является определяющим для становления системы эффективного политико-административного управления, поскольку без него любая система становится потенциальным источником коррупции, злоупотреблений, а реальная ответственность чиновников сводится к нулю. В новой управленческой парадигме, построенной на принципах скорее социальной, нежели экономической эффективности, особая роль отводится открытому характеру управленческой системы и развитию механизма обратной связи; достаточное технико-экономическое обеспечение административной деятельности. Параллельно с процессом становления новых управленческих структур на нижние уровни иерархии должны делегироваться полномочия по распоряжению бюджетными средствами с одновременным укреплением финансовой дисциплины. Для повышения эффективности координации и контроля над управленческой деятельностью в условиях усиления самостоятельности отдельных управленческих единиц необходимы современные средства хранения и обработки информации.
Контрольные вопросы и задания Каково содержание основных понятий концепции эффективного политико-административного управления? В чем суть тезиса «социальная эффективность политикоадминистративного управления»? Каковы уроки движения за эффективность в различных политико-административных системах? В чем, по вашему мнению, заключаются основные причины применения рыночных методов управления в государственном секторе? Определите условия эффективности современных политико-административных систем.
Литература
Кастельс М. Становление общества сетевых структур // Новая постиндустриальная волна на Западе. М., 1999.
Крозье М. Современное государство — скромное государство // Свободная мысль. 1993. № 11.
Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М., 2001.
СтиглицДж. Экономика государственного сектора. М., 1997.
CrozierM. Comment reformer l’Etat? Troispays, troisstrategies — Suede, Japon, Etats-Unis. P., 1988.
Osborne D., T.Gaebler Reinventing government. Addison-Wesley, 1992.
Public Management: OECD Country Profiles. OECD publ., 1998.
Taylor F. Principles of Scientific Management. N. Y., 1947.
© Курочкин A.B.

<< | >>
Источник: под ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. 2004 {original}

Еще по теме §10. Теория и методологияанализа эффективностиполитико-административногоуправления:

  1. ГЛАВА22.Теория рациональных ожиданий и современная теория денег
  2. Славянофильская теория самобытности и западническая теория родового быта.
  3. Часть V Макроэкономическая теория и теория денег
  4. Теория игр, игровой подход, деловые, игры и теория принятия решений
  5. Теория организации и ее место в системе научных знаний Теория организации как наука
  6. Теория Раппапорта
  7. Глава 1. ТЕОРИЯ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
  8. I. Теория бухгалтерского учёта
  9. 4. Теория экономических организаций
  10. 5. Организация и теория групп
  11. Социологическая теория Соловьева,